《Discover Health Systems》：Scoping the ASEAN Framework and the ‘ASEAN Way’ on healthcare policies for stateless in ASEAN member states during COVID-19
新冠疫情期间东盟成员国无国籍人士医疗政策的东盟框架与 “东盟方式” 审视
1. 引言
新冠疫情对全球健康产生了深远影响，在东盟地区，约 140 万无国籍人士面临着获取医疗服务的重大障碍，如缺乏身份识别和文件，导致他们无法享受免费医疗服务，还因担心被逮捕和驱逐而不敢寻求医疗帮助。
无国籍人士在国际上由 1954 年《关于无国籍人地位的公约》和 1961 年《减少无国籍状态公约》界定，包括法律意义上（de jure）和事实上（de facto）的无国籍人士。东盟作为一个区域组织，在其法律文书中没有官方定义 “无国籍人士” 或 “无国籍状态”，各成员国对相关公约的解释和应用也不一致，这使得无国籍人士在获取医疗服务等基本权利方面面临困境。
自 1967 年成立以来，东盟已发展成为一个拥有十个成员国的政府间区域组织，《东盟宪章》是其基本宪法，强调促进和保护人权，但在实际执行中，由于 “东盟方式” 强调国家主权和不干涉内政，以及宪章规定缺乏具体性，导致在保障无国籍人士健康权利方面存在不足。因此，本文通过范围综述，研究东盟框架和 “东盟方式” 对无国籍人士医疗政策的影响，为相关政策制定和研究提供参考。
2. 方法
本研究采用范围综述的方法，遵循 Arksey 和 O’Malley 的方法框架，包括确定研究问题、识别相关研究、研究选择、数据图表和整理总结报告结果五个步骤。研究问题为 “东盟框架和‘东盟方式’如何影响新冠疫情期间无国籍人士的医疗服务获取，以及它们在多大程度上符合国际人权和健康标准？”
研究使用 SPIDER 搜索框架制定结构化搜索策略，利用布尔运算符，搜索 2020 年 3 月 11 日至 2023 年 7 月 15 日期间的文献，涉及 JSTOR、PubMed、Scopus 等多个数据库以及 ResearchGate 和 Google Scholar 等在线研究网络和搜索引擎。研究筛选时，排除不关注东盟无国籍人口、不涉及健康权利、不在指定时间范围内和非英文的文章，最终选择 26 篇记录进行分析。数据管理先使用 Microsoft Excel 组织数据，再转移到 Microsoft Word 进行主题分析，采用归纳编码方法，确保分析的客观性。
3. 结果
3.1 东盟框架和政策结构对无国籍人士医疗服务获取的影响
本部分从法律、医疗服务获取、区域协调、国际努力等方面，分析了东盟框架和政策结构在新冠疫情前、疫情期间和疫情后对无国籍人士医疗服务获取的影响，共总结出五个关键主题：解决无国籍问题的法律障碍和不一致性；医疗服务获取的障碍和无国籍人士脆弱性增加；解决无国籍问题的区域不一致性和系统性挑战；国际上对包容性医疗政策的努力和建议；无国籍人士社会保护和经济援助的重要性。
3.2 新冠疫情前东盟对无国籍人士的政策
从文献回顾来看，有 5 篇文献详细阐述了新冠疫情前东盟对无国籍人士的政策。这些政策存在诸多问题，导致无国籍人士在获取医疗服务方面面临更大风险。
3.2.1 法律障碍和不一致性
除泰国外，东盟国家普遍缺乏针对无国籍人士的明确医疗政策。同时，在无国籍人口的定义、类型和统计方面缺乏统一标准，这反映出区域层面在处理无国籍问题上的复杂性和不一致性。例如，Wahyuningrum（2021）指出，东盟政府间人权委员会（AICHR）的职权范围（TOR）缺乏对无国籍人士的保护授权，凸显了法律保护的关键差距。
3.2.2 医疗服务获取和脆弱性
无国籍人士在东盟地区获取医疗服务面临重大障碍。在泰国，缺乏泰国身份证会导致无国籍人士在获取医疗服务时面临污名化和各种障碍。在疫情期间，无国籍人士在泰国和马来西亚获取新冠检测和治疗的机会有限，凸显了他们在疫情中的脆弱性。
3.2.3 区域不一致性和系统性挑战
东盟地区在处理无国籍问题上存在复杂性和不一致性，这给政策制定带来了重大障碍。不同国家对无国籍人口的定义和量化缺乏统一性，导致政策制定和实施困难。在泰国，无国籍人士面临系统性挑战，如缺乏泰国身份证，导致他们受到歧视，且难以获得政府的财政支持。
3.2.4 国际努力和建议
国际社会的努力和建议对东盟地区无国籍人士的政策和干预措施具有重要指导作用。Domino 等人（2020）呼吁在新冠疫情应对中，要确保无国籍人士平等获得医疗服务，并将其纳入国家应对措施。Lord 和 Anderson（2023）针对泰国无国籍儿童的情况，提出了政策改革建议，包括提高工作人员对相关决议的认识，考虑扩大减免费用范围等。
3.3 新冠疫情期间的政策应对
8 篇文献对东盟在新冠疫情期间为确保无国籍人士获得医疗服务的政策应对进行了综合分析，呈现出多方面的特点。
3.3.1 区域合作和协调战略
Cardenas（2022）研究发现，东盟在疫情应对中，区域合作发挥了一定作用，但在利用现有区域卫生框架制定统一应对措施方面存在不足。个别成员国如菲律宾通过立法措施为包括无国籍人士在内的弱势群体提供经济救济。此外，国际伙伴关系如美国 - 东盟对话提供了紧急卫生和人道主义援助，这表明战略国际伙伴关系对扩大财政能力和加强救援响应至关重要。
3.3.2 医疗服务获取和出生登记的障碍
Cheong 和 Mary Anne（2021）研究了马来西亚无国籍人士和非正规移民获取孕产妇保健和出生登记的障碍，提出了 “三个延误” 框架来理解这些群体面临的挑战。在疫情期间，政府行动导致无国籍人士担心被逮捕，从而不敢寻求医疗服务，社区网络在传播医疗服务信息和法律要求方面的作用凸显，同时也为政策干预提供了建议。
3.3.3 国际努力和医疗服务的包容性
Domino 等人（2020）指出，全球组织如联合国人权高专办（OHCHR）、国际移民组织（IOM）、联合国难民署（UNHCR）和世界卫生组织（WHO）发布联合声明，强调在新冠疫情应对中要保护难民、移民和无国籍人士的权利和健康，确保他们平等获得医疗服务。国际人权法也规定非公民包括无国籍人士有权不受歧视地获得医疗设施、物品和服务，相关政策建议包括保障无国籍人士获得新冠预防、治疗和筛查服务，培训医疗工作者避免歧视等。
3.3.4 政策实施和实际障碍
国际法院（ICJ，2021）对泰国在新冠疫情期间无国籍人士医疗服务获取情况的研究发现，尽管泰国宣布为 “高风险个体” 提供免费检测和治疗，但非公民包括无国籍人士在获取必要医疗服务时仍面临障碍，如担心高额费用、信息缺乏和因无合法身份而害怕被捕等，这表明政策在实际实施中存在不足。
3.3.5 身份识别和污名化的重要性
Kitchanapaibul 等人（2022）对泰国无国籍人口的研究表明，泰国身份证在无国籍人士获取医疗服务和教育方面起着关键作用。在疫情期间，无泰国身份证的无国籍人士被政策制定者忽视，面临医疗费用问题，还受到污名化影响，感觉自己不如有身份证的人，这凸显了身份识别和消除污名化的重要性。
3.3.6 公共卫生准备和应对
Sarkar 等人（2020）研究了南亚地区对新冠疫情的公共卫生准备和应对情况，指出该地区面临人口密度大、资源有限和卫生系统投资不足等挑战，疫情暴露了无国籍人士在获取医疗服务方面的困境。一些国家如柬埔寨、马来西亚、新加坡和泰国为包括无国籍人士在内的所有非公民提供免费新冠检测和治疗，并以多种语言提供防控信息，体现了对无国籍人士医疗服务的关注。
3.3.7 联合国的全面概述
联合国（2020）对东南亚包括东盟成员国在新冠疫情期间无国籍人士医疗服务获取政策的全面概述指出，疫情暴露了无国籍人士等弱势群体在获取医疗服务方面的挑战。一些国家认识到疾病控制的系统性脆弱性，为无国籍人士提供免费检测和治疗，并提供多语言信息。联合国强调危机应对要关注现有脆弱性，建议采取针对性措施确保所有人获得预防、检测和治疗，甚至提出暂停对移民的逮捕和移民拘留。
3.3.8 亚太地区的包容性医疗服务提供
联合国亚太经社会（UN.ESCAP，2020）研究发现，亚太地区一些政府努力确保医疗服务的包容性，如马来西亚和泰国确保难民和寻求庇护者包括无国籍人士能够免费获得新冠相关治疗。印度尼西亚和泰国采取措施扩大检测和治疗的可及性，如报销检测费用、提供免费医疗等。同时，报告还强调了该地区非正规就业的情况，凸显了无国籍人士面临的独特挑战和针对性政策干预的必要性。
3.4 新冠疫情后的政策考虑和未来方向
6 篇文献对新冠疫情后无国籍人士及其医疗服务获取的政策考虑和未来方向进行了探讨，强调了多方面的需求。
3.4.1 普遍医疗服务获取和包容性政策
多篇文献强调了无国籍人士普遍获得医疗服务的重要性。Arundhati、Ulum 和 Afera 指出东盟政府间人权委员会（AICHR）在倡导无国籍人士普遍获得医疗服务方面的作用，同时强调需要制定全面政策满足边缘化群体的医疗需求。新加坡在疫情期间采取针对性干预措施保护弱势群体，体现了包容性政策的重要性。Domino 等人（2020）进一步强调要制定全面、非歧视性政策，保障无国籍人士的权利和健康。
3.4.2 法律和行政障碍
法律和行政障碍继续阻碍无国籍人士获得医疗服务。Cheong 和 Mary Anne（2021）研究了马来西亚无国籍人士和非正规移民获取孕产妇保健和出生登记的相关障碍，强调了法律、行政和交叉性挑战，提出要通过针对性干预解决这些问题，并从交叉视角考虑医疗服务获取。
3.4.3 社会保护和经济援助
社会保护和经济援助对确保无国籍人士获得医疗服务至关重要。UN.ESCAP（2020）强调包容性医疗政策和社会保护措施的重要性，指出非正规工人包括无国籍人士在获取社会保护方面面临挑战。联合国（2020）进一步强调要制定包容性政策，考虑难民和无国籍人士的独特需求，提供针对性支持和经济援助，确保他们普遍获得预防、检测和治疗。
3.4.4 区域合作和国际支持
区域合作和国际支持在满足无国籍人士医疗需求方面发挥着重要作用。Arundhati、Ulum 和 Afera（2022）强调区域合作和国际支持对解决无国籍人士医疗需求的重要性，指出要利用区域和全球倡议将无国籍人口纳入疫情后恢复计划。Domino 等人（2020）强调制定与国际努力一致的全面、非歧视性政策，保障无国籍人士的权利和健康，为未来疫情应对和恢复提供蓝图。
3.5 提升东盟地区无国籍人士医疗服务获取的策略和建议
本部分基于前文研究结果，探讨了提升东盟地区无国籍人士医疗服务获取的策略和建议，总结出五个关键主题：政策标准化和法律改革；包容性医疗政策和社会保护措施；社区参与和意识；区域合作；国际支持与监测和问责。
3.6 政策标准化和法律改革
3 篇文献探讨了政策标准化和法律改革在提升无国籍人士医疗服务获取方面的作用。
3.6.1 定义和政策的标准化
标准化定义和政策对解决无国籍人士面临的挑战至关重要。无国籍人士由于缺乏法律身份，在生活条件、权利和服务获取方面受到不利影响。Lord 和 Anderson 强调识别受影响个体和群体、改进民事登记、法律改革、促进入籍和建立新的数字身份系统的必要性，同时强调要有足够的法律保障防止法律身份问题和无国籍状态。Barua 等人（2020）指出，东盟国家中只有泰国制定了明确的无国籍人口医疗政策，凸显了其他国家在这方面的不足。
3.6.2 解决无国籍问题的法律改革
法律改革对解决无国籍问题和改善无国籍人士医疗服务获取至关重要。泰国近期的法律和政策发展，如 “国籍核实” 程序，体现了对无合法身份人士提供更多保护的承诺。Barua 等人（2020）建议，存在无国籍人口的国家应改革国籍和入籍法律，减少无国籍状态。Sperfeldt（2021）指出东南亚地区无国籍状态的常见原因，包括殖民遗产、歧视、民事登记系统薄弱等，为法律改革提供了方向。
3.6.3 无国籍人士的保护授权
无国籍人士在获取服务时面临语言障碍、对正式系统和服务了解有限以及服务成本等实际障碍。社区援助计划可以帮助克服他们对政府登记计划的恐惧。Barua 等人（2020）强调，虽然拥有合法国籍并非获得医疗权利的充分条件，但缺乏合法国籍对无国籍和无证人员来说几乎肯定是获取医疗服务的障碍，建议采用类似于泰国的临时分散式医疗政策作为解决方案。
3.6.4 影响和研究差距
研究结果表明，东盟政策制定者迫切需要标准化无国籍政策、进行法律改革和实施保护授权，以改善无国籍人士的医疗服务获取。然而，现有文献和数据在适应东盟各国社会政治背景方面缺乏细节，且缺乏对这些授权实际有效性的实证评估，这为未来研究指明了方向。
3.7 包容性医疗政策和社会保护措施
5 篇文献探讨了包容性医疗政策和社会保护措施对提升东盟地区无国籍人士医疗服务获取的重要性。
3.7.1 普遍医疗服务获取
多位作者强调了无国籍人士普遍获得医疗服务的重要性。Domino 等人（2020）指出，OHCHR、IOM、UNHCR 和 WHO 的联合声明强调了这一群体平等获得医疗服务的必要性，尤其是在新冠疫情期间。UN.ESCAP（2020）、Barua 等人（2020）和 Lim 等人（2023）也强调了疫情期间普遍医疗服务获取的关键重要性。Lord 和 Anderson（2023）指出，分散的健康保险计划使无国籍人士边缘化，需要统一、非歧视性的计划来保障他们的医疗服务获取权利。然而，目前缺乏对统一、非歧视性健康保险计划有效性的评估研究。
3.7.2 社会保护措施
社会保护措施对确保非公民包括无国籍人士获得医疗服务至关重要。Domino 等人（2020）强调需要社会保护措施，确保非公民在不面临逮捕或移民控制程序的情况下获得医疗服务。UN.ESCAP 强调社会保护措施在应对新冠疫情危机中的作用。Barua 等人（2020）指出，除泰国外，大多数东盟国家缺乏针对无国籍人士的明确医疗政策。Lim 等人（2023）强调现有健康保险覆盖范围的局限性，Lord 和 Anderson（2023）强调实施确保无国籍儿童和移民工人获得医疗服务的决议的必要性。然而，目前在东盟国家中，这些措施的实际实施和有效性方面存在研究空白。
3.7.3 社区参与和意识
社区参与和意识对解决社会保护系统的差距、确保无国籍人士和其他弱势群体不被忽视至关重要。Domino 等人（2020）强调以所有人都能理解的语言提供新冠疫情和政府应对信息的重要性。UN.ESCAP（2020）突出了现有社会保护系统的差距和被忽视群体的问题。Barua 等人（2020）、Lim 等人（2023）和 Lord 和 Anderson（2023）都强调了社区参与和提高意识的必要性，以解决社会保护系统的差距，确保无国籍人士了解可用的保护服务。然而，目前缺乏对这些策略在东盟不同社会政治环境中有效性的评估研究。
3.8 区域合作和国际支持
7 篇文献探讨了国际支持和区域合作对提升东盟地区无国籍人士医疗服务获取的重要性。
3.8.1 国际支持
Legido - Quigley、Chuah 和 Howard（2020）强调需要责任分担安排和框架，使各国能够根据自身能力和需求提供和接受支持。Barua 等人（2020）强调国际人权义务和健康政策在解决无国籍人口健康紧急情况脆弱性方面的重要性。Cardenas（2022）指出美国和英国政府对东盟应对新冠疫情的支持，强调在疫情危机中应战略性分配国际支持，优先满足无国籍人士的医疗援助需求。Arundhati、Ulum 和 Afera（2022）强调国际支持对解决东盟地区无国籍人士医疗需求的重要性，如东盟新冠疫情应对基金提供的财政资源。Lim、Kamaruzaman、Wu 和 Geue（2023）强调国际支持在解决建立可持续健康保险系统中的利益冲突方面的重要性。
3.8.2 区域合作
Legido - Quigley、Chuah 和 Howard 强调需要从不同角度应对难民和寻求庇护者等弱势群体的健康问题，认为东盟等区域平台可以更有效地解决强迫移民和无国籍状态的健康相关问题。Barua 等人（2020）
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